О перспективах Договора СНВ -2

О перспективах замены Договора СНВ-1 новым соглашением

26.02.08

В последний день января 2008 г. российские СМИ сообщили о якобы наметившемся прорыве в российско-американских консультациях по проблеме, связанной с окончанием срока действия Договора СНВ-1 в следующем году. Причиной стало заявление сенатора Ричарда Лугара, длительное время возглавлявшего комитет по иностранным делам Сената США:

"...В прошлом году я был обеспокоен сообщениями о том, что российско-американские переговоры не включали обсуждение вопроса о юридически обязательном договоре или продолжении формального режима проверок. Я рад объявить, что администрация изменила курс и будет согласна на юридически обязательный режим...Теперь, когда вопрос о необходимости юридически обязательного соглашения урегулирован, мы должны пересечь финишную черту и завершить переговоры, чтобы гарантировать, что Договор СНВ-1 не закончится..."2

Однако, всего лишь через несколько дней заместитель министра иностранных дел России Сергей Кисляк, возглавляющий российскую делегацию на консультациях, в интервью агентству "Интерфакс" фактически опроверг наличие каких-либо существенных продвижений:3

Почему Договор СНВ-1 остается важным для обеих сторон, в чем различаются взгляды России и США на контроль над стратегическими вооружениями и каковы перспективы достижения нового двухстороннего соглашения?

Как известно, российско-американский Договор о стратегических наступательных потенциалах (СНП), заключенный в 2002 г., и остающийся в силе до 2012 г обладает рядом существенных недостатков. Одним из них является отсутствие в этом Договоре механизма проверки взятых на себя сторонами обязательств. Отсутствует он, вероятнее всего, по той причине, что стороны так и не пришли к согласию, что именно они будут сокращать, поскольку термин "стратегические ядерные боезаряды", фигурирующий в статье I Договора СНП, так и остался неопределенным.4 До тех пор пока в силе остается Договор СНВ-1, существующие разногласия могут показаться несущественными, поскольку транспарентность и необратимость сокращений по Договору СНП в значительной степени обеспечивается контрольным механизмом, заложенным в СНВ-1. В отличие от Договора СНП, СНВ-1 также содержит ряд ограничений на развитие стратегических наступательных вооружений, что позволяет сохранить предсказуемость в этой сфере.5 С прекращением действия Договора СНВ-1 после декабря 2009 г прекратит существование и весь механизм контроля, включающий системы инспекций, уведомлений и обмен данными.

Вероятно, значение этих факторов понимают и в России, и в США, однако, по ряду причин обе стороны не хотели бы пролонгировать СНВ-1. Заявляя о недостатках Договора, стороны обычно ссылаются на громоздкость механизма контроля, выработанного еще во время "холодной войны". Однако, более детальный анализ показывает, что помимо этой причины Договор СНВ-1 создает препятствия для реализации программ развития СНВ как в США, так и в России.

В июне 2006 г президент РФ В.В. Путин предложил "...запустить переговорный процесс о замене договора о сокращении наступательных вооружений (СНВ)...",6 и вскоре стороны приступили к обсуждению связанных проблем. И, хотя российско-американские консультации проходят в обстановке строгой конфиденциальности, факты, просочившиеся в СМИ, позволяют выявить узловые проблемы, позиции сторон по которым в корне различаются.

Как и следовало ожидать, главным мотивирующим фактором для американской стороны является важность сохранения действия механизма контроля, и этот факт подчеркивается в упомянутом выступлении сенатора Лугара. Однако, судя по всему, американская сторона стремится отделить механизм, обеспечивающий контроль и транспарентность, от ограничений Договора СНВ-1, и пролонгировать лишь первый, "пристегнув" его к Договору СНП.,7 Российская сторона, судя по всему, не согласна с таким подходом:

Возражения российской стороны понятны, поскольку контрольный механизм любого Договора неразрывно связан с его целями и реализацией. Контрольный механизм СНВ-1 способен стать основой для построения нового механизма реализации Договора СНП, но для этого сторонам прежде всего необходимо придти к согласию относительно целей Договора СНП и правил засчета. Разница в существующих подходах состоит в том, что российская сторона трактует понятие "стратегические ядерные боезаряды" в соответствии с определениями СНВ-1, а американская понимает этот термин гораздо уже, включая в него лишь "оперативно-развернутые" ядерные боезаряды. Американскую сторону не устраивает российский подход, поскольку США планируют к 2012 иметь существенно больше 2200 разрешенных Договором СНП боезарядов, если их подсчитывать по "старым" (СНВ-1) правилам. США не собираются ликвидировать носители, ядерные боеголовки с которых сняты и помещены на хранение или заменены на обычные. А по правилам СНВ-1, такие носители, по-прежнему, подлежат засчету, и за каждым из них числится определенное количество боезарядов. Планы США вызывают понятную озабоченность российской стороны:

На наш взгляд, компромисс, тем не менее, возможен. Для этого российской стороне придется согласиться с американским подходом по подсчету боезарядов. В свою очередь, США должны будут согласиться с тем, что системы доставки не перестанут быть стратегическими при замене ядерных боеприпасов на них обычными, а потому - также должны быть охвачены ограничениями, мерами контроля и транспарентности. По отношению к стратегическим носителям в неядерном оснащении, меры контроля могут отличаться, быть как менее, так и более интрузивными, но важно, чтобы такие носители оставались в договорных рамках.10

Вряд ли этот компромисс достижим в рамках Договора СНП, к чему склоняется американская сторона. Российское предложение разработать новый договор представляется более конструктивным. Более того, договоренность о новых правилах засчета открыла бы путь и для более низкого уровня сокращений в новом Договоре, что было бы выгодно как российской, так и американской стороне и по экономическим, и по политическим соображениям. Одной из главных целей нового договора могло бы стать создание нового механизма верификации, за основу которого можно было бы взять систему СНВ-1, по которой накоплен большой опыт, и значительно ее упростить.

Говоря о перспективах решения проблем, связанных с окончанием действия Договора СНВ-1, необходимо отметить, что, к сожалению, внешний фон в котором приходится над ними работать, крайне неблагоприятен. Наиболее существенным раздражителем стали планы США по размещению элементов ПРО в Европе. Российская сторона считает, что необходимость развертывания этой системы может быть объяснена лишь стремлением "приглядывать за российскими системами сдерживания". Поэтому не исключено, что решение проблем по СНВ окажется в тесной зависимости от урегулирования проблем, связанных с развертыванием американской ПРО в Европе, по которым пока также не намечается прорыва.

Существуют и субъективные факторы. Для администрации США, озабоченной в настоящий момент прежде всего предстоящими президентскими выборами, проблемами войны в Ираке и угрозами экономической рецессии, вопросы СНВ и ПРО отсутствуют в списке приоритетов. С приходом к власти администрации Джорджа Буша мл., в Госдепартаменте США практически не осталось специалистов, имеющих опыт переговоров по проблемам СНВ и ПРО. Показательно, что визави Сергея Кисляка - 39-летний заместитель секретаря Госдепартамента США Джон Руд, назначенный на этот ключевой пост всего год назад, как-то, рассуждая о канувшем в лету Договоре по ПРО, назвал большим преимуществом "отсутствие загроможденности всем этим багажом "холодной войны".11

Таким образом, вряд ли в ближайшем будущем можно ожидать конструктивных шагов от администрации Буша. Новой американской администрации, которая придет к власти в начале следующего года, вероятно, потребуется время для того чтобы освоиться в Белом доме. По этой причине остается мало надежд, на то, что до декабря 2009 г. двум сторонам удастся развязать узел накопившихся проблем.